Las políticas sociales en América Latina se han resumido por años al hecho de tomar al crecimiento económico como palanca para reducir la pobreza. Como ha quedado de manifiesto en las sucesivas crisis económicas que ha sufrido la región, por lo general ni siquiera existieron programas de protección social de emergencia para enfrentar dichas crisis o la posibilidad de desastres naturales, lo que es tan sólo una de las evidencias del mal uso social de los dineros del Estado. Una buena forma de ver cual es el lugar que un gobierno otorga al sector social, es analizar la función que desempeña el gasto público social en el gasto total y si las políticas sociales que se implementan están siendo eficaces.

Desde la llamada “crisis de la deuda” de principios de los ochenta, los países latinoamericanos han estado comprometidos con la implementación de una serie de reformas económicas y estructurales orientadas a la consolidación de una transformación económica que siempre buscó asegurar un crecimiento económico más acelerado. Antes de la implementación de las reformas de la década de 1990 en casi todos los países, las políticas sociales se practicaron como mecanismos compensatorios del ajuste; así mismo, luego de dichas reformas han experimentado cambios dentro de un marco de mayor equidad como políticas asistenciales orientadas a la reducción de pobreza y de las desigualdades. Aunque promisorias, las reformas sociales nunca llegaron a consolidarse como eficaces.

Pese a las diferencias, el gasto social ha tenido un comportamiento común en la mayoría de los países. En efecto, como ya se señaló, el gasto social registró un deterioro en la década de 1980. La fuerte contracción económica de esos años, unida a la menor prioridad fiscal otorgada al gasto social explican el significativo deterioro del gasto social real per cápita en ese momento. Todo ello fue seguido por una significativa mejoría en la década de 1990, la recuperación de tasas más altas de crecimiento económico y el mayor peso del gasto social medido en términos del PIB han contribuido a elevarlo. En el 2005 la tasa media anual de crecimiento del gasto público social bajó aproximadamente a un 3% frente al 4.6% de los primeros años de la década de 1990. Entre los años 1998 y 2003, el crecimiento económico de la región se redujo y se volvió más volátil: la tasa media anual de crecimiento del PIB de 3.5%, entre los años 1990-97 se redujo a menos de la mitad (1.5%) en el quinquenio siguiente. En los últimos años el gasto público social está acompañando mucho más en sus fluctuaciones al ciclo económico. En realidad, la tendencia desde 1990 indica la existencia de un aumento sostenido del gasto público en los países latinoamericanos, lo que ha provocado un aumento de su participación en el PIB para los últimos 15 años del 2.3% (en su mayoría destinados a educación y seguridad social). Estos resultados se han logrado a pesar de las crisis de 2001-02 que afectó particularmente a Argentina y Uruguay.

Durante el período comprendido entre 1990 y 1999, el efecto conjunto de la mayor presión presupuestaria (proporción del gasto público dentro del PIB) y de la más elevada prioridad fiscal del gasto social (proporción que éste representa dentro del gasto público), se tradujo en un importante aumento de la fracción del PIB destinada a gasto público social (la llamada “prioridad macroeconómica”). En el conjunto de la región, ésta aumentó de 10,4% a 13,1% entre los bienios 1990-1991 y 1998-1999 respectivamente. Sin embargo, ello obedeció también al rezago de los ajustes presupuestarios del gasto frente a las caídas del producto y, en consecuencia, de los ingresos públicos.

Argentina, Chile y Brasil son los tres países latinoamericanos que según CEPAL destinaron mayor porcentaje de su PIB al gasto social en la década de 1990, sin embargo se observa que el criterio para asignar dicho gasto no está relacionado con los índices de extrema pobreza. Efectivamente, como lo muestra la Tabla 1, a pesar de ser los países con mayor gasto social, la mayor parte (en términos relativos) de su población se encuentra en el quintil más pobre (más del 30% en todos los casos). Pero además, si queremos un análisis mas exhaustivo, en el año 2000, el 20% mas pobre de los pobladores de estos países se apropiaba de una parte efímera del ingreso (Tabla 2).

Tabla 1. Mayor gasto social en América Latina en la década de 1990.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL.

Tabla 2. Porcentaje del ingreso que se apropia el 20% más pobre y más rico respectivamente (2004).

Fuente: PNUD.

Esto confirma la hipótesis de que hay que elaborar mejores estrategias de política que permitan mejorar la eficiencia, calidad y equidad del gasto de forma que éste llegue a quienes efectivamente los necesitan. El gasto social no debe ser equitativo entre la población sino que debe buscar la equidad entre los miembros de una sociedad y para que ello sea posible las políticas deben apuntar a quienes efectivamente lo necesitan. De otra forma, se agrandarán cada vez más las brechas. Si bien durante la década considerada hubo un incremento fenomenal del gasto social, cabe resaltar que los recursos por habitante destinados a lo social aún hoy continúan en niveles muy bajos en la mayoría de los países si se los compara con los vigentes en el ámbito internacional. Hacia mediados de la década pasada, el gasto público en relación con el PIB era, en los países latinoamericanos, alrededor de nueve puntos porcentuales más bajo que el estándar que les correspondería por su nivel de producto.

Estos valores no han variado demasiado desde ese entonces. Si seguimos con el caso de Argentina, luego de haber afrontado la mayor crisis de su historia entre 2001 y 2002 gracias a la cual la mitad de su población quedó sumida bajo la línea de pobreza, hoy en día esos valores no han descendido considerablemente a pesar de que el gobierno ha incrementado progresivamente el gasto social: el 72% de la población vive con un ingreso per cápita menor que el promedio. Sin embargo, la noticia para este año 2007 de un aumento del 20% del gasto es visto con temor por los analistas privados debido a las próximas elecciones de octubre, lo que representa la posibilidad de un exceso de gasto para reforzar candidatos del oficialismo. Sin embargo el gobierno ha declarado que el aumento es para afianzar el crecimiento de la actividad económica que ya lleva 50 meses ininterrumpidos. No obstante, si nos remitimos a los datos, el 60% del aumento del gasto lo explica el Ministerio de Infraestructura ya que su presupuesto asignado aumentó un 95% entre 2006 y 2007; todo parece indicar que algunas “promesas electorales” existirán antes de octubre.

El uso del gasto público con fines electorales se repite en varios países de la región. En México por ejemplo, se produjo el disparo del gasto público directo a todo lo largo del año electoral del 2006, en rubros específicos y en regiones focalizadas, con criterios discrecionales y al margen de lo autorizado por el Congreso. El gasto en publicidad de la Presidencia ascendió a más de 270 mil millones de dólares, tres veces arriba de lo autorizado. Lo más grave del gasto social es el manejo electoralista, su uso proselitista por parte de los gobiernos; convertirlo en palanca para favorecer la popularidad del régimen de turno distorsiona el fin de ese gasto.

En todos los países de la región la tendencia en este momento es a incrementar los porcentajes destinados al ámbito social, sin ir mas lejos, el nuevo gobierno de Ecuador destina 2.688 millones de dólares al gasto social en el presupuesto de 2007, eso representa 400 millones de dólares más que en 2006.

Desde el punto de vista económico, el gasto público se caracteriza por ser procíclico; es decir que acompaña en sus movimientos al crecimiento del producto. En América Latina desde el año 2000, se ha repetido el comportamiento de la primera mitad de la década de 1990 donde el gasto público acompaña –y dentro de éste el gasto social, algo rezagado– el crecimiento del producto. No debemos olvidar que mayor gasto social no necesariamente significa mayor orientación de los recursos fiscales a reducir carencias de los grupos más pobres. Nunca será la misma la necesidad de ayuda social que tiene una familia de clase alta a una familia pobre, que no llega a satisfacer un mínimo de necesidades básicas. En relación a como se orienta el gasto social en los países, los datos indican que en educación y salud, América Latina estaría mostrando un incremento en la proporción de gasto destinada a esos fines. No obstante, el ritmo de dicho incremento es muy lento y muy diferente entre países. El patrón que sí se repite es la tendencia al gasto en educación primaria, aunque eso no implica una inversión en mayor calidad de educación ni evidencia los logros educativos de los estudiantes. Por otro lado, a pesar de que el gasto social ha alcanzado niveles más altos, como lo demuestra la gráfica, el 42% de la población latinoamericana sigue viviendo por debajo de la línea de pobreza; si nos ocupamos de aquella población que vive en la indigencia, el porcentaje es de 18%. Parece bueno reflexionar entonces sobre cómo es posible que la región siga aumentando su gasto público destinado al ámbito social y que casi la mitad de la población siga siendo pobre. Mas allá de que los montos destinados siguen siendo menores a los países desarrollados, es indiscutible que ese dinero sigue sin ser usado en forma eficiente.

Para mejorar esa asignación de forma que se vuelva eficiente, se vuelve necesario un nuevo “pacto social” que redefina el financiamiento de la solidaridad mediante la discusión de temas del estilo de si es posible expandir la carga tributaria. En algunos casos, el resultado implicará reasignar gasto y en otros, se requerirán mayores esfuerzos de recaudación. En América Latina el componente de carga tributaria referente a seguridad social es del 3%, mientras que en la UE asciende al 11% y al 9% en los países de OCDE. En general, la carga tributaria de la región está muy ligada a los impuestos indirectos; se hace esencial el fortalecimiento de las bases imponibles así como un mejor manejo de la administración impositiva.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL.

Publicado en EconomiaSur el 11 de abril de 2007. Reproducido en el semanario Peripecias Nº 43 el 11 de abril de 2007. Se permite la reproducción del artículo siempre que se cite la fuente.