La regionalización es uno de los mitos que han poblado la historia de la República. Reformas imaginadas por elites políticas e intelectuales, sea como un acto de justicia en busca de una mejor distribución del poder, sea como una manera de organizar mejor el país. Procesos impulsados de arriba hacia abajo, interpretando lo que los pueblos del interior aspiran para sí. Sin embargo, la tendencia histórica en el Perú ha ido hacia una centralización con fragmentación, consolidando un centro con mucho poder al cual se vinculan un sinnúmero de territorios dispersos, en parte por la complejidad de nuestra geografía, en parte por la incapacidad de las elites de construir un Estado con presencia en todo el territorio.

Poderes locales frente a la integración regional

Los poderes locales y departamentales de hoy, deben ser entendidos como un producto de la década del fujimorismo, período en que cambiaron por completo los términos de la relación entre el poder central y el poder regional y local. Ésta se basó en una relación directa, sin intermediación alguna, que permitía canalizar recursos estatales, prebendas y cargos públicos. Más grave aún, fue que los poderes locales pudieron acceder a estos “beneficios” sin la intermediación de los poderes regionales. En resumen: mucho poder en el centro y diversos poderes disgregados y desarticulados en la base.

Este proceso nos permite entender las fuertes resistencias que desde los poderes locales y regionales hay frente a la integración. ¿Qué beneficio puede tener la integración que no signifique la perdida de poder de una de las dos partes? ¿Por qué un departamento va a querer reintegrarse a un territorio al que perteneció hace un siglo o más? Sólo incentivos de gran magnitud podrían revertir esta tendencia, además de una serie de modificaciones –que serían totalmente impopulares, como lo muestran las protestas tacneñas– a las leyes del Canon, por dar un solo ejemplo. Mientras esto no se dé las tendencias serán a la autonomía departamental como la soñada por el Presidente regional de Puno y de muchos líderes de diversos frentes regionales.

Desde Lima es fácil decir que la integración regional permitiría un mayor poder de negociación con el poder central. Pero la construcción de este poder no es un proceso de corto plazo, por el contrario, requiere de políticos que tengan visión de largo plazo y que precisamente, no existen en nuestro país.

Identidades e integración

El tema de las identidades se encuentra en un nivel más profundo, que puede ser activado como un recurso por aquellos que están en contra del proceso de integración. Las identidades surgen en contraposición a los otros: yo soy en tanto me diferencio del resto. Algo de eso es lo que viene ocurriendo en el Sur en particular, en donde los conflictos vienen siendo alimentados por un discurso de este tipo. No sé cuántos de ustedes han escuchado hablar en el pasado de una identidad moqueguana, pero ahora se está hablando de eso. Por eso, el Sur ahora aparece cada vez menos como un todo integrado o con posibilidades de integrarse, y no sólo por los cambios en la economía regional sino también porque las identidades al ser construcciones sociales siempre son relativas y cambiantes.

El problema no son las identidades como tal, ni tampoco las viejas rivalidades entre dos provincias o entre dos regiones, ni mucho menos el localismo que busca contar con el reconocimiento que siempre se le negó. El problema es que si no hacemos un enorme ejercicio de construcción de un nuevo discurso integrador y que reconozca la diversidad desde las regiones, siempre vamos a ver las identidades como un obstáculo y no como un capital. Mientras los descentralistas no entendamos esto, llevaremos las de perder. Si la población y sus elites no se reconocen como parte de un territorio o de una historia común, será imposible que el proceso avance. ¿Cuánto tiempo toma esto? ¿Qué esfuerzo es el que hay que desarrollar? ¿Qué intelectuales están generando nuevos discursos a partir de las identidades múltiples que existen en nuestro país? Sin el conocimiento de la historia, los procesos sociales y las dinámicas económicas de los departamentos, será imposible avanzar mucho.

Sistema de partidos y regionalización

Al no existir mayores articulaciones ni lealtades que vayan más allá del poder mismo, la política se ha vuelto totalmente volátil; y por tanto, los partidos viejos tienen enormes dificultades para reconstruirse y los nuevos para estructurarse. Asimismo, las articulaciones que se generan no logran ir más allá de determinadas coyunturas, luego se disuelven hasta una próxima ocasión.

Es necesaria una revisión de las normas que afectan la vida de los partidos políticos. Contamos con una serie de leyes relacionadas con las formas de elección, de participación, de inclusión (a través de la cuotas), de funcionamiento del Congreso y de los gobiernos regionales y locales, que no han sido pensadas como un conjunto, y que por tanto no están contribuyendo a consolidar ni un sistema de partidos nacionales ni mucho menos uno de partidos regionales.

Hay que exigir a los actuales partidos regionales, requisitos mucho mayores en términos de presencia sobre su territorio. No puede ser que estos movimientos no sean capaces de colocar candidatos a la alcaldía en todas o la mayoría de provincias y de igual manera, entre provincias y distritos. Es necesario acabar con la figura de las listas independientes. Tenemos que buscar formas que ayuden a integrarnos políticamente.

Si es que –como nosotros pensábamos cuando se hizo el referéndum–, existían liderazgos que a pesar de todo lo dicho se jugaron por la integración, la pregunta es ¿por qué no existen partidos regionales de verdad? (no departamentales como son ahora). Por ejemplo, ¿por qué las fuerzas que apoyaron la integración del sur no han seguido buscando alianzas políticas con los departamentos vecinos?. La tendencia ha ido en el sentido contrario, en particular en el sur.

¿Qué hacer?

Luego de señalar estas tres grandes trabas para la integración regional, quiero pasar a señalar algunas propuestas que como SER hemos planteado en una comunicación al Congreso de la República, la misma que contiene una serie de observaciones al dictamen sobre el tema de integración regional que está listo para su discusión en el Congreso, en el ánimo de que dicha reforma no se quede simplemente en la eliminación de una fecha, o en encargarle a un ente que no termina de existir como el CEPLAN, la tarea de elaborar el Plan Nacional de Regionalización, y dejar el tema a la buena voluntad de los actores políticos cuya supervivencia depende, en buena medida, del poder que les da ser presidentes de gobiernos regionales de base departamental. Es por ello que hemos hecho llegar al Congreso las siguientes observaciones:

1. El proceso de conformación de regiones es necesario para la consolidación del proceso de descentralización y para lograr una reforma estatal que apunte a la construcción de un Estado más eficiente, eficaz y redistributivo, con capacidad para llegar a los distintos territorios del país y asegurar una calidad de vida adecuada para la población y el cumplimiento de sus derechos ciudadanos.

2. El proceso de integración regional debe tomar en cuenta los procesos de gestión de territorio que se vienen dando en los ámbitos regionales. El fracaso del referéndum del año 2005 se debió, entre otros factores, a que el proceso no tomó en cuenta las dinámicas territoriales: problemas limítrofes, demandas de las poblaciones por servicios del Estado más cercanos y asequibles, crecientes expectativas por la distribución del canon, entre otros.

3. Las iniciativas normativas deben establecer un horizonte temporal definido. Por ello las modificaciones a la ley no deben limitarse a eliminar los plazos existentes para el proceso, sino que deben fijarse las acciones a seguir en el corto, mediano y largo plazo. Entre estas acciones, por ejemplo, se encuentra la reformulación de los incentivos para la integración regional.

4. La conformación de regiones es un proceso que debe comprenderse como la reorganización del territorio. Debemos superar la idea de la mera agregación de departamentos. En ese sentido, consideramos que las etapas del proceso de integración, deben revisarse. La ley y la propuesta de modificación establecen que en un primer momento, se dé la conformación de regiones basada en la agrupación de departamentos; y en un segundo momento, la reorganización de provincias y distritos. Por ello, sugerimos discutir la posibilidad de definir criterios para la integración de provincias a otras regiones, considerando la articulación que tienen algunas de éstas con otros departamentos.

5. Los incentivos para la conformación de regiones, deben partir de un nuevo sistema de transferencias intergubernamentales, en particular de los recursos provenientes del canon. Ello, porque mientras el sistema de distribución y asignación de los recursos del Estado sea “departamental”, no será posible elaborar propuestas que realmente constituyan incentivos para la integración regional.

Para terminar, unas palabras finales sobre la reciente presentación del Presidente de Consejo de Ministros, Yehude Simon, ante el Congreso. En ella se plantean hasta tres vías con respecto a la integración, por un lado aquella que plantea el dictamen del Congreso que basa la misma en las Juntas de Coordinación Interregional, con el añadido de encontrar la fórmula para que éstas puedan “ejecutar recursos públicos en forma compartida”, y a través de la ejecución de proyectos conjuntos la ciudadanía descubriría las bondades de la integración. De otro lado, recoge la propuesta de regiones piloto que el presidente García planteó al iniciar su mandato, pero que como tantos anuncios de nuestro Presidente quedó en nada, ya que no se promovió ninguna reforma legal en ese sentido, y que ahora se busca reactivar tanto para el caso de Amazonas y San Martín, como para la recientemente anunciada Ancash, Huánuco y Ucayali.

Pero también el Primer Ministro se ha comprometido a elaborar el ya mencionado Plan Nacional de Regionalización, el cual deberá plantear diversas posibilidades “que le muestren a su población y autoridades los beneficios y riesgos para el desarrollo regional de cada una de las alternativas, a fin de informar y orientar sus decisiones futuras de integración regional”. Y ciertamente con todo el aprecio y respeto que le tenemos al Primer Ministro lo que queda claro es que –a pesar de su vocación descentralista– no tiene muy claro hacia dónde dirigir el proceso de regionalización.

En conclusión es fundamental entender el proceso de regionalización como un proceso a largo plazo, en el que las reformas apunten a revertir los altos incentivos para la fragmentación política y territorial en la que vivimos, y entender que cualquier propuesta de transformación tendrá que partir de un consenso entre los diversos sectores interesados, ya que si continuamos construyendo propuestas que únicamente provengan del centro del poder estas solo generaran una enorme desconfianza en la mayoría de peruanos y peruanas.

Publicado en SER (Asociación Servicios Educativos Rurales) el 12 de noviembre de 2008. Reproducido en el semanario Peripecias Nº 123 el 19 de noviembre de 2008. Se reproduce en nuestro sitio únicamente con fines informativos y educativos.